Studenten die hun basisbeurs kwijtraakten zouden er beter onderwijs voor terug krijgen. Minder grote hoorcolleges, meer kleine werkgroepen. Maar de honderden miljoenen euro’s die vrijkomen dankzij het wegbezuinigen van de beurs, zijn door de ongebreidelde toename van het aantal internationale studenten een druppel op de gloeiende plaat.

Om de concurrentie een slag voor te blijven zette de Universiteit van Amsterdam in 2014 vaart achter de start van het nieuwe interdisciplinaire programma Politics, Psychology, Law & Economics (PPLE). Er waren in mei van dat jaar al vierhonderd aanmeldingen binnen terwijl de accreditatie nog niet eens rond was en de studentenraad nog moest instemmen met de start van de Engelstalige bachelor voor ‘ambitieuze en intellectueel getalenteerde studenten’.

‘Wij stonden als studentenraad ambivalent tegenover dat project,’ vertelt Stefan Wirken, die in 2015 voorzitter werd van de Landelijke Studentenvakbond (LSVb). Daarvoor zat hij twee jaar in de studentenraad van de rechtenfaculteit die eindverantwoordelijk is voor PPLE. ‘Het had veel weg van een prestige project, een dure opleiding waarmee je internationale studenten kunt trekken,’ stelt Wirken die tegenwoordig jurist is bij de Gemeente Amsterdam.

PPLE is officieel erkend als kleinschalige, intensieve opleiding en mag daarom selecteren aan de poort en extra collegegeld vragen. De opleiding startte in 2014 met 88 eerstejaars en laat nu jaarlijks zo’n tweehonderd studenten toe. Twee van de drie studenten komen uit het buitenland. Nederlanders en studenten uit EU-landen betalen dit studiejaar 4.336 euro collegegeld, het dubbele van het wettelijke tarief. Studenten van buiten de EU – waarvoor universiteiten geen subsidie krijgen – zijn 13.300 euro kwijt. Kortom, een opleiding voor de happy few die flink wat geld in het laatje brengt.

Kruisbestuiving

Ondanks het elitaire karakter heeft de studentenraad op het nippertje ingestemd met de start van PPLE. ‘Omdat er kruisbestuiving tussen PPLE en de traditionele rechtenopleiding zou zijn,’ legt Wirken uit. ‘Rechtenstudenten zouden van het nieuwe interdisciplinaire onderwijs kunnen profiteren. We zouden bijvoorbeeld aan minors van PPLE mee kunnen doen. Dat was het verhaal, maar daar is in de praktijk weinig van terecht gekomen. Er stond een soort Chinese muur tussen rechten en PPLE. Er was eigenlijk geen uitwisseling.’ Maar dat kwam ook doordat de rechtenopleiding in die tijd nog in het centrum van Amsterdam zat en PPLE op de Roeterseiland-campus aan de oostkant van de stad, zegt hij vergoelijkend.

Dat de UvA achteraf een deel van de opstartkosten van de nieuwe opleiding heeft betaald uit de voorinvesteringen, stoort Wirken veel meer. ‘PPLE trekt als Engelstalige opleiding veel internationale studenten. Ik ben helemaal niet tegen internationalisering en buitenlandse studenten, maar het zijn wel Nederlandse studenten die hun basisbeurs hebben ingeleverd. In ruil daarvoor zouden zij beter onderwijs krijgen. Daar is bij rechten weinig van terecht gekomen.’

Minister van Onderwijs Jet Bussemaker (PvdA) beloofde in 2015 alle studenten die hun basisbeurs kwijtraakten kleinschaliger en intensiever onderwijs. Het hoger onderwijs was in haar ogen door de spectaculaire groei in het eerste decennium van deze eeuw steeds massaler en onpersoonlijker geworden. Tussen 2000 en 2010 kwamen er – tegen alle verwachtingen in – 180.000 studenten bij waardoor het totaal aantal uitkwam op 657.000, een groei van bijna 40 procent.

Omdat de budgetten van universiteiten en hogescholen niet even hard meegroeiden, kwam de kwaliteit van het onderwijs in de verdrukking, analyseerde de commissie Toekomstbestendig Hoger Onderwijs in 2010. De denktank onder leiding van oud-landbouwminister Cees Veerman adviseerde eindelijk eens serieus werk te maken van de ambitie om van Nederland een van de sterkste kenniseconomieën van de wereld te maken. Flink investeren in het hoger onderwijs was volgens de commissie dé remedie tegen de economische crisis en ‘een bittere noodzaak gegeven de jarenlange onderinvesteringen.’

Intensiever onderwijs

Het Kabinet Rutte II dat eind 2012 aantrad, was het roerend met die analyse eens maar had zichzelf ook de opdracht gegeven 16 miljard euro te bezuinigen op de overheidsuitgaven om uit de crisis te komen. Het geld voor de broodnodige kwaliteitsimpuls moest daarom uit de onderwijsbegroting van minister Bussemaker komen. En zo sneuvelde de basisbeurs.

Maar studenten zouden er beter onderwijs voor terug krijgen. Minder hoorcolleges, meer werkgroepen, meer individuele feedback, vaker mondelinge tentamens, intensievere begeleiding. Daar zouden de extra docenten die betaald konden worden met de honderden miljoenen van de wegbezuinigde basisbeurs voor gaan zorgen. ‘Een belangrijk resultaat van het hervormingsbeleid is dat het hoger onderwijs er ongeveer vierduizend docenten bij krijgt en nog enkele honderden onderzoekers met een onderwijstaak,’ beloofde Koning Willem Alexander op 15 september 2015 in de Troonrede. ‘Voor studenten betekent dit meer persoonlijke aandacht, intensievere begeleiding en een betere entree op de arbeidsmarkt.’

Die vierduizend docenten, tutoren en studiebegeleiders zijn er gekomen, blijkt uit ons onderzoek.

Bij de twaalf grote hogescholen die wij onder de loep namen zijn er sinds de invoering van het leenstelsel 2.055 voltijd docentbanen bij gekomen, een groei van 13 procent. De dertien universiteiten stelden samen zelfs 2.258 nieuwe docenten aan, een toename van 20 procent. Maar is het onderwijs daardoor kleinschaliger en persoonlijker geworden? Daar lijkt het niet op.

Studentenbonden en oppositiepartijen waarschuwden bij de introductie van het leenstelsel dat leenangst veel jongeren uit de lagere inkomensgroepen ervan zou weerhouden te gaan studeren. De Vereniging Hogescholen becijferde met een model van het Centraal Planbureau in de hand dat leenaversie het hbo 15.000 studenten zou gaan kosten.

Maar in weerwil van die voorspellingen is het aantal studenten sinds de introductie van het leenstelsel stevig doorgegroeid. Na een dipje in 2015 zwol de instroom weer aan. In het studiejaar 2019/20 stonden er bijna 770.000 studenten ingeschreven bij een universiteit of hogeschool, ruim 67.000 meer dan in 2014. En afgelopen september vestigde de instroom, mede dankzij de coronacrisis, weer nieuwe records. Dit studiejaar staan er in totaal meer dan achthonderdduizend studenten ingeschreven.

De groei komt grotendeels voor rekening van de dertien universiteiten die in 2019 samen bijna vijftigduizend studenten meer hadden dan in 2014, een groei van 22 procent. Het aantal wo-studenten neemt net iets harder toe dan het aantal docenten, waardoor het aantal studenten per docent min of meer gelijk blijft. Van meer persoonlijke aandacht voor alle universitaire studenten is dus zeker geen sprake. Bij de meerderheid van de universiteiten wordt het onderwijs juist massaler.

Zeven van de dertien universiteiten kunnen de onstuimige studentengroei niet bijbenen. Ze nemen wel extra docenten aan, maar desondanks stijgt het aantal studenten per docent. Uitschieter is Tilburg University waar het aantal docenten met 25 procent toenam, maar het aantal studenten met 44 procent groeide. Daardoor is het aantal studenten per docent met ruim vijftien procent gestegen.

Bij slechts vier van de dertien universiteiten lijkt er iets terecht te komen van de beloofde intensivering van het onderwijs. De Universiteit Utrecht springt er in positieve zin uit: daar daalt het aantal studenten per docent met ruim 18 procent. Dat is niet omdat UU veel meer nieuwe docenten aanstelde dan de andere universiteiten, maar doordat de studentengroei er beperkt bleef tot 7 procent.

Hogescholen groeien nauwelijks

Bij de twaalf onderzochte hogescholen is het aantal studenten per docent tussen 2014 en 2019 met ruim acht procent gedaald. Dat is vooral te danken aan de bescheiden studentengroei van 3,3 procent. Bij vier hogescholen liep het aantal studenten zelfs terug en bij twee bleef het min of meer gelijk. Daardoor hoefden deze zes niet eens extra docenten aan te stellen om hun docent-studentratio te verbeteren.

Van de zes hogescholen die wel groeiden, lukte het maar de helft genoeg nieuwe docenten aan te stellen om de docent-studentverhouding te verbeteren. Bij Hogeschool Windesheim waar het aantal studenten met 21,5 procent het snelst groeit, stijgt het aantal studenten per docent zelfs met bijna 10 procent. Bij Saxion nam het aantal docenten af terwijl de studentenaantallen groeiden, daardoor steeg het aantal studenten per docent met bijna 8 procent.

Het onderwijs is dus eerder massaler en onpersoonlijker geworden dan kleinschaliger en intensiever en dat hadden de politici die de basisbeurs opofferden om de kwaliteit van het onderwijs te verbeteren kunnen zien aankomen. De commissie-Veerman die in 2010 aandrong op extra investeringen in het hoger onderwijs, adviseerde namelijk ook de studentgebonden financiering af te bouwen. Dat systeem ‘zet aan tot het binnenhalen van zoveel mogelijk studenten en brengt instellingen ertoe studenten te verleiden met modieuze studierichtingen en voorrang te geven aan kwantiteit boven kwaliteit,’ betoogde de denktank.

‘Het financieringssysteem zit heel geniepig in elkaar,’ vindt de Leidse historicus Pieter Slaman, auteur van In de regel vrij, 100 jaar politiek rond onderwijs, cultuur en wetenschap dat bij het honderdjarig bestaan van het ministerie van Onderwijs in 2018 verscheen. ‘Sinds de jaren tachtig wordt het geld in het hoger onderwijs verdeeld op basis van het aantal studenten en het aantal diploma’s. Maar het budget ligt van tevoren vast, dus als je concurrent groeit moet je mee groeien. Als je dat niet doet dalen je inkomsten. Stilstand is achteruitgang in een groeiende markt waarin je om een gelijkblijvende pot met geld concurreert.’

Neerwaartse spiraal

De moordende concurrentie die daardoor is ontstaan zorgt ervoor dat het aantal studenten jaar op jaar groeit. Het onderwijsbudget groeit ook, maar onvoldoende om het bedrag dat universiteiten en hogescholen per student ontvangen op peil te houden. Om te voorkomen dat hun inkomsten dalen, moeten instellingen nog meer studenten werven en wordt het budget over nog meer studenten uitgesmeerd.

Om deze neerwaartse spiraal te doorbreken adviseerde de commissie-Veerman de studentgebonden financiering geleidelijk te vervangen door bekostiging van onderwijsprestaties. In 2012 werd daar met de invoering van prestatieafspraken een begin mee gemaakt. Maar universiteiten en hogescholen vonden het experiment waarbij ze na vier jaar werden afgerekend op zaken als verbetering van het studierendement of het aantal contacturen, absoluut niet voor herhaling vatbaar.

‘Ze vonden dat ze veel te veel verantwoording moesten afleggen. De discussies gingen altijd over te veel overheidscontrole,’ weet Stefan Wirken uit de tijd dat hij LSVb-voorzitter was. ‘De instellingen wilden meer vertrouwen van de overheid. Daarom is ook niet van tevoren vastgelegd waaraan het basisbeursgeld moet worden besteed. Dat geld had natuurlijk wel geoormerkt moeten worden. Je had bijvoorbeeld kunnen afspreken dat er alleen extra docenten aangenomen mochten worden.’

Exit prestatieafspraken, de basisbeursmiljoenen worden net als de rest van het onderwijsbudget verdeeld op basis van de studentenaantallen. De moordende concurrentiestrijd waar de commissie-Veerman een eind aan wilde maken, gaat dus gewoon door. In die strijd winnen de universiteiten terrein op de hogescholen. Ze weten zo langzamerhand bijna alle vwo’ers naar zich toe te halen.

In de jaren negentig was het hbo voor praktisch ingestelde vwo’ers nog een aantrekkelijk alternatief voor een universitaire studie. Halverwege de jaren negentig bestond de hbo-instroom nog voor 20 procent uit vwo’ers, in 2010 was dat gedaald naar 10 procent en vorig jaar had nog maar 6,9 procent van de hbo-eerstejaars een vwo-diploma. Dankzij de associate degrees, de nieuwe tweejarige opleidingen voor mbo’ers, weten hogescholen dat verlies enigszins te compenseren.

Internationals

De studentengroei bij de universiteiten is maar voor een klein deel te danken aan het binnenhalen van meer vwo’ers. ‘De groeispurt van de laatste jaren komt vooral door de vlucht die de internationalisering heeft genomen,’ stelt Slaman. De cijfers geven hem gelijk. De strijd om de student heeft zich naar het buitenland verplaatst. Sinds 2002 is het aantal internationale studenten bijna vertienvoudigd en elk jaar neemt de internationale instroom weer met zo’n 15 procent toe. Rond 2010 leek de groeicurve af te vlakken, maar sinds 2014 is het aantal buitenlandse studenten aan een nieuwe spurt begonnen die ondanks de corona-epidemie dit studiejaar doorgaat.

In 2019 stonden er bij de universiteiten ruim 62.000 internationale studenten ingeschreven, een verdubbeling ten op zichten van 2014, het jaar voordat de basisbeurs werd afgeschaft. Eén op de vijf universitaire studenten komt nu uit het buitenland en 70 procent van de internationals komt uit een EU-land. Die studenten tellen gewoon mee bij het verdelen van het onderwijsbudget en de basisbeursmiljoenen.

Bij de hogescholen groeit het aantal internationale studenten veel langzamer. Daar stonden in 2019 bijna 32.000 buitenlandse studenten ingeschreven, 7 procent van het totaal. Dit studiejaar daalde de instroom uit het buitenland er voor het eerst in vijf jaar. Niet dat hogescholen niet vechten om elke student. Maar het is voor hen lastiger om zich te profileren op de internationale markt dan voor universiteiten die in de internationale rankings allemaal bij de beste 250 universiteiten ter wereld staan.

Dankzij hun steeds uitgebreidere Engelstalige opleidingsaanbod en met hulp van commerciële recruiters die op listige manieren nieuwe markten weten aan te boren blazen Nederlandse universiteiten inmiddels een aardig toontje mee op de internationale markt, waar Angelsaksische landen als de VS, Australië en het Verenigd Koninkrijk tot nu toe de dienst uitmaken. Dat presenteren de universiteiten graag als bewijs van de kwaliteit van hun onderwijs, maar in werkelijkheid maakt de toestroom uit het buitenland de spoeling alleen maar dunner. ‘We smeren de pot met geld over steeds meer studenten uit, daarmee zijn we het onderwijs juist aan het uithollen’, stelt Slaman.

Het is extra wrang dat de basisbeursmiljoenen die bedoeld waren om die uitholling tot staan te brengen, worden ingezet voor het ontwikkelen van Engelstalige programma’s waarmee nog meer buitenlandse studenten geworven kunnen worden. Want de UvA is niet de enige universiteit die de voorinvesteringen heeft gebruikt voor het opstarten van een dure, kleinschalige opleiding als Politics, Psychology, Law & Economics.

De VU kwam al snel na de start met een tegenhanger van PPLE, de kleinschalige en intensieve opleiding Philosophy, Politics & Economics (PPE) en de Universiteit Twente pompte een deel van de voorinvesteringen in het University College voor Technology, Liberal Arts & Sciences, afgekort Atlas. De Rijksuniversiteit Groningen reserveerde 5 miljoen euro van de voorinvesteringen voor het ontwikkelen van nieuwe Engelstalige masterprogramma’s en de Radboud Universiteit stak een paar miljoen van de voorinvesteringen in ‘internationalisering, masterinstroom en beurzen’.

En het blijft natuurlijk niet bij de aanloopkosten. Om de binnengehaalde buitenlandse studenten van onderwijs te voorzien, zijn niet alleen extra docenten nodig, maar ook nieuwe, grotere collegezalen, massa’s studiewerkplekken en niet te vergeten, studentenkamers. Daarbij komen de basisbeursmiljoenen natuurlijk goed van pas.

Grenzeloze markt

Historicus Pieter Slaman ziet het met toenemende bezorgdheid aan. ‘Toen het financieringssysteem werd bedacht concurreerden de universiteiten nog op een afgebakende markt. Door de invoering van het bachelor/master-systeem is de buitenlandse markt open gegooid en daar zitten geen grenzen aan. Waar houdt het op?’

‘Bij het afschaffen van de basisbeurs is tegen studenten gezegd: je krijgt er beter onderwijs voor terug. Dat is een mooi frame, maar in de vijf jaar die we besteden aan discussies over of dat geld wel goed wordt besteed, zijn er weer tienduizenden studenten bijgekomen en is het onderwijs verder uitgehold. Het zou helpen als universiteiten stoppen met de grootschalige werving van internationale studenten. Maar ik durf onze rector niet te adviseren om hier als eerste mee te beginnen, want dan gaat de universiteit onderuit in de concurrentieslag.’