Bestuurders die vinden dat ze door een hoepel moeten springen, controleurs die de onderwijskwaliteit niet controleren, en een minister met slappen knieën. Het zijn de hoofdrolspelers in het circus dat de kwaliteitsafspraken heet. ‘Bij heel veel plannen kun je niet met zekerheid zeggen of het onderwijs er beter van wordt.’

Na het drama van de voorinvesteringen moest het bij het uitgeven van de opbrengsten van het leenstelsel wel goed gaan, zo vond iedereen. Het rapport van de Algemene Rekenkamer over de voorinvesteringen van universiteiten en hogescholen is namelijk vernietigend. Slechts van een derde van de gedane investeringen is achteraf vast te stellen dat het om een voorinvestering ging. Kamerleden en studentenbonden staan op hun achterste poten, en willen coûte que coûte voorkomen dat dit bij de opbrengsten van het leenstelsel weer gebeurt.

Ook minister Ingrid van Engelshoven (Onderwijs, Cultuur & Wetenschap; D66) is het daarmee eens. Er moeten duidelijke doelen gesteld worden, en de plannen van universiteiten en hogescholen moeten getoetst worden op haalbaarheid en op de vraag of het geld wel aan nuttige projecten besteed wordt.

De Nederlands-Vlaamse Accreditatie Organisatie (NVAO) gaat dat controleren. ‘De NVAO is heel onafhankelijk en weet hoe zij moet toezien op kwaliteit in het hoger onderwijs,’ zegt de minister in het Kamerdebat naar aanleiding van het rapport van de Rekenkamer. Toch was de NVAO niet de eerste keus. Eerder waren de Onderwijsinspectie, de commissie Van Vught (die twee jaar eerder de prestatieafspraken toetste) en een geheel nieuwe hogeronderwijsautoriteit in beeld, maar die worden na protesten van universiteiten en hogescholen toch niet gevraagd. De instellingen ageren al jaren tegen – in hun ogen – te strenge controle, en zijn als de dood dat hun autonomie wordt beperkt.

De NVAO houdt zich normaal gesproken bezig met het toetsen van de kwaliteit van opleidingen, maar krijgt als compromisfiguur de hete aardappel toegeschoven. Niet veel later wordt het zogenoemde sectorakkoord over de kwaliteitsafspraken feestelijk ondertekend door studenten, bestuurders en Onderwijsminister Ingrid van Engelshoven. ‘De prestatieafspraken hebben veel chagrijn en wantrouwen veroorzaakt,’ vertelt de minister in april 2018 tijdens de ceremonie. ‘Het heeft even geduurd voordat het vertrouwen herwonnen was, maar dat is uiteindelijk heel goed gelukt.’

In het sectorakkoord staat dat iedere universiteit en hogeschool een kwaliteitsplan moet opstellen waarin ze uitlegt wat ze met de opbrengst van het leenstelsel wil doen. Een panel van de NVAO, dat bestaat uit oud-onderwijsbestuurders, studenten en medewerkers van andere universiteiten en hogescholen, leest dat plan en bepaalt met welke mensen van die hogeschool of universiteit ze wil spreken. Die stuurt ze een uitnodiging.

Inspraak

‘En dan zit je een dag in een kamertje, en komen er iedere paar uur paar mensen binnenlopen met wie je een gesprek voert,’ vertelt Bart Hekkema. Hekkema is masterstudent geschiedenis aan de Rijksuniversiteit Groningen en lid van de panels van de NVAO die de kwaliteitsafspraken controleren. Die panels beoordelen de kwaliteitsplannen van universiteiten of hogescholen op drie criteria: (1) zijn de plannen beredeneerd en dragen ze bij aan onderwijsverbetering, (2) zijn studenten betrokken geweest bij de totstandkoming van de plannen en (3) zijn de plannen realistisch en zijn de effecten te monitoren?

‘Ik let zelf vooral op de vraag of studenten goed betrokken zijn bij de plannen,’ vertelt Hekkema. Hij ziet dat de kwaliteitsafspraken ervoor hebben gezorgd dat universiteiten en hogescholen meer zijn gaan doen met studenteninspraak. ‘Dat doen ze vaak op vernieuwende manieren, met studenten die niet in gekozen medezeggenschapsraden zitten.’

Rotterdamse havenbedrijf

De Hogeschool Rotterdam is zo’n hogeschool die met een vernieuwende procedure werkte, vertelt bestuursvoorzitter Ron Bormans. ‘De kwaliteit van het proces is voor ons even belangrijk als de uitkomst voor het proces,’ vertelt hij. ‘Daar hebben we heel veel energie ingestoken. In verschillende fasen hebben we contact gehad met studenten en docenten in de medezeggenschap, met onze Raad van Toezicht en met belanghebbenden als het Rotterdamse havenbedrijf en het Erasmus Medisch Centrum.’ Bovendien vertelt Bormans vol trots over initiatieven die studenten uit de medezeggenschapsraad zelf zijn gestart, waaronder de campagne ‘Wat te doen met 26 miljoen?’. Het is het bedrag dat de Hogeschool Rotterdam in 2024 en in de jaren erna jaarlijks ontvangt uit de kwaliteitsgelden.

Daar kwam een plan uit rollen waarin studiesucces en intensief en kleinschalig onderwijs erg belangrijk zijn. ‘Onze strategie is: de docent doet het, dus we willen meer goede docenten. Wij delen allemaal het besef dat het studiesucces het best kunnen bereiken door kwalitatief hoogwaardige docenten.’

(Lees verder onder de infographic waarin je kunt zien dat de Hogeschool Rotterdam niet de enige hogeschool was die een probleem had met haar kwaliteitsplan.)

Een van de criteria waarop de panels toetsen, en waarop het plan van de Hogeschool Rotterdam in eerste instantie werd afgekeurd, is de vraag of de plannen beredeneerd bijdragen aan een onderwijsverbetering. Volgens Hekkema toetsen de panels niet of er in 2024 meetbare kwaliteitsverbeteringen zijn, maar alleen of de redenering achter het plan te volgen is. ‘De beoordeling van de plannen heeft daarom geen voorspellende waarde voor het daadwerkelijk realiseren van een kwaliteitsverbetering van het onderwijs.’

‘Het is erg ingewikkeld om onderwijsverbeteringen als panel echt te toetsen. Van heel veel plannen kun je dat niet met zekerheid zeggen. Meer docenten betekent niet per se beter onderwijs,’ vertelt hij. ‘Sommige universiteiten of hogescholen doen het wel goed. Die zeggen bijvoorbeeld dat ze extra docenten aannemen zodat er per docent minder uren werkgroeponderwijs gegeven hoeft te worden en er meer tijd is voor persoonlijke begeleiding bij bijvoorbeeld scripties. Uiteindelijk weet je nog niet of dat daadwerkelijk beter onderwijs betekent, maar het is wel een sterke aanwijzing.’

Toch ging het mis. ‘Toen het NVAO-panel voor het eerst bij ons binnenkwam zag ik in hun ogen al dat het niets werd,’ vertelt Bormans. ‘We waren een beetje eigengereid geweest. Het paste voor ons, maar de commissie was duidelijk: het moest precies binnen de lijntjes van de landelijke thema’s.’ Het panel keurde het plan van de Hogeschool Rotterdam af. De NVAO bevestigde dat, en de minister nam het advies van de NVAO over.

Bormans noemt een voorbeeld van zo’n kritiekpunt: ‘Wij hadden opgeschreven dat we meer docenten wilden aannemen. Dat had moeten zijn: “de Hogeschool Rotterdam investeert in het thema intensiever en kleinschaliger onderwijs”,’ dicteert hij. ‘In mijn ogen is zoiets systeemdominantie,’ zegt Bormans. ‘De systeemwerkelijkheid wint het van de reële werkelijkheid. Dat vind ik teleurstellend.’

De afkeuring betekende dat de hogeschool werd veroordeeld tot een herkansing, net zoals zestien andere hogescholen. ‘De tweede ronde hebben we gebruikt om het plan wat aan te scherpen en uit te werken voor de langere termijn, maar het was vooral het anders opschrijven,’ zegt Bormans. ‘Ik denk ook dat het plan in eerste instantie wel was goedgekeurd als we het toen anders hadden opgeschreven. Het voelt voor een deel wel alsof je door een hoepel moet springen, maar we zijn in de tweede ronde nog wel op onze manier door die hoepel gesprongen.’

Moeilijk criterium

Ook Henriëtte Maassen van den Brink, hoogleraar bedrijfskunde aan de UvA en tot 2018 hoogleraar evidence-based onderwijs aan de Universiteit Maastricht, vindt kwaliteit een moeilijk criterium. Net als Hekkema was zij meermaals lid van de panels die de kwaliteitsafspraken toetsen. ‘Het is ingewikkeld, maar een kritisch en goed panel komt een heel eind.’ Dat komt ook door de manier waarop universiteiten en hogescholen hun plannen opschrijven, zegt ze. ‘Sommige sturen bij wijze van spreken drie of vier A4’tjes, terwijl anderen een rapport schrijven dat zo naar de pers kan.’

Zij ziet ook een ander probleem, namelijk volgen hoe de miljoenen van de kwaliteitsafspraken in de praktijk worden uitgegeven. Hoewel universiteiten en hogescholen zich in 2024 moeten verantwoorden over de besteding van het geld is dat volgens Maassen van de Brink ‘bij veel instellingen niet te doen’. ‘Dat is helemaal het geval als ze heel veel verschillende maatregelen nemen en daar steeds kleine bedragjes voor reserveren.’

Gegoochel met cijfers

De Technische Universiteit Eindhoven is daar een goed voorbeeld van. Uit het jaarverslag van 2019 blijkt dat de helft van de beschikbare middelen (3,5 miljoen) niet is uitgeven. Daarvan was 3,0 miljoen euro studievoorschotgeld afkomstig van de overheid en een half miljoen afkomstig uit de reserves van de universiteit. Het restant van de studievoorschotmiddelen (1,2 miljoen) is toegevoegd aan de bestemmingsreserve studievoorschot. Daarin zat al 1,4 miljoen euro die in 2018 niet is uitgegeven. In dat jaar gaf de TU Eindhoven namelijk ook niet al het geld uit, destijds ontving het 2,9 miljoen euro van de overheid en legde men er zelf ook al geld bij.

Daardoor is moeilijk te zeggen waar die 2,6 miljoen in de bestemmingsreserve vandaan komt. Is dat allemaal geld van de opbrengsten van het leenstelsel? Is dat geld uit de eigen reserves? Of is dat geld een beetje van allebei, en zo ja, in welke verhouding? Nu is dat nog geen probleem, maar als universiteiten in 2024 niet al het geld hebben uitgegeven, moeten ze het teruggeven. Als Maassen van den Brink de plannen bekijkt voorziet ze dan ook een groot probleem. ‘In hoeverre is het voor de panels in 2024 te controleren hoe effectief het geld is besteed?’

‘Veel universiteiten en hogescholen hebben echt mooie plannen’

Bart Hekkema heeft ook op sommige gebieden zijn vraagtekens. ‘Ik vind het persoonlijk waanzinnig dat er basisbeursgeld naar onderwijs vloeit en dat universiteiten en hogescholen vervolgens veel tijd en geld hebben moeten investeren voor een enorm circus dat erbij komt kijken. Je kunt je afvragen of van dat bedrag niet beter studiebeurzen kunnen worden betaald, helemaal omdat niet duidelijk is of het geld van de kwaliteitsafspraken structureel beschikbaar blijft.’

Toch ziet hij dat de opbrengsten van het leenstelsel in ieder geval goed worden besteed. ‘We moeten eerlijk zijn: veel universiteiten en hogescholen hebben echt mooie plannen, waarbij ze echt proberen het onderwijs te verbeteren.’

Verantwoording

Juist controle van buitenaf is daarbij volgens Maassen van den Brink wezenlijk. ‘Een blik van buiten dwingt universiteiten en hogescholen om zich goed te verantwoorden, en inzicht te geven in hoe publieke middelen worden besteed,’ vindt ze. Maassen van den Brink kan het weten, ze zat namelijk ook in de commissie die toetste of universiteiten of hogescholen wel voldoen aan de prestatieafspraken.

‘In mijn ogen kun je een rechte lijn van de prestatieafspraken naar de kwaliteitsafspraken trekken,’ zegt ze. ‘Het proces is grotendeels vergelijkbaar: er zijn immers afspraken gemaakt tussen universiteiten, hogescholen en het ministerie,’ vertelt Maassen van den Brink. ‘Het grote verschil is dat bij de kwaliteitsafspraken ook studenten en medewerkers betrokken waren en bij prestatieafspraken niet.’

Afgezwakt

Maassen van den Brink ziet ook dezelfde trend als bij de prestatieafspraken. Waar eerst een harde boete stond op het niet halen van de doelen, werd dat gedurende het proces afgezwakt. ‘Dan ben je als commissie snel klaar. Toen wij daarna hogescholen en universiteiten bezochten merkte je dat sommigen een instelling hadden van “laat maar waaien, het komt wel goed”. Zij wisten dat ze minder positieve opmerkingen van de commissie later gewoon konden gladstrijken bij de minister. Dat dreigt nu ook te gebeuren bij de kwaliteitsafspraken.’

Ze verwijst daarbij naar het besluit van minister Van Engelshoven om bij de TU Delft en de Hanzehogeschool een negatief advies van een panel te negeren en toch het geld van de kwaliteitsafspraken toe te kennen. Dat deed de minister nadat ze bestuurders van die universiteit en hogeschool op het ministerie had uitgenodigd en zij haar persoonlijk hadden overtuigd van hun plannen, buiten de onafhankelijke NVAO om.

Het proces dreigt hierdoor volgens Maassen van den Brink wederom ‘ineffectief’ te worden. ‘Het lijkt erop dat niemand hier uiteindelijk een cent minder van wordt, terwijl bij sommige plannen echt wel vraagtekens zijn over hoe je de effectiviteit van de besteding kan toetsen,’ vindt ze. ‘Sommige bestuurders hebben het idee: “We zien het te zijner tijd wel, en als het niet lukt kunnen we naar de minister”. Dat is ondermijnend voor afspraken die we hebben gemaakt, en ook voor het vertrouwen bij studenten die hun basisbeurs moesten inleveren.’